เครือข่ายคุ้มครองผู้บริโภคภาคใต้

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

สิทธิของผู้รับหรือซื้อบริการทางสาธารณสุข ในการฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายอันเนื่องจากความผิดพลาดของการให้บริการก็ตาม หรือแจ้งความเพื่อให้ดำเนินคดีอาญากับผู้ละเมิดก็ตาม เป็นสิทธิพื้นฐานของมนุษย์ ทั้งเพื่อปกป้องตนเอง และถ้าคิดให้กว้าง ย่อมปกป้องสังคมโดยรวมจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ขายหรือให้บริการด้วย

และเพราะเป็นสิทธิพื้นฐานที่มีประโยชน์เช่นนี้ การฟ้องร้องเป็นคดีในศาลเกี่ยวกับความผิดพลาดของบริการสาธารณสุข จึงไม่ใช่สิ่งชั่วร้ายในตัวเอง ผู้ที่คัดค้าน "ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข" จึงต้องยอมรับในเบื้องต้นก่อนว่า สิทธิและการใช้สิทธิเช่นนี้ ไม่ใช่ปัญหา ไม่ควรลิดรอนสิทธิ หรือประณามการใช้สิทธินี้ตามครรลองแห่งกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ การฟ้องร้องก่อให้เกิดความเจ็บปวดมากมายแก่ทุกฝ่าย ทางฝ่ายบุคลากรทางสาธารณสุขเองก็หวาดระแวงว่า การปฏิบัติของตนอาจทำให้ตนเองเสียหายจากการถูกฟ้องร้องได้ การตัดสินใจในภารกิจหลักคือการรักษาพยาบาล กลับตกเป็นรองการตัดสินใจเพื่อรักษาความปลอดภัยทางกฎหมายของตนเอง (ซึ่งไม่เป็นผลดีแก่คนไข้แน่นอน) และในทางตรงกันข้าม การเป็นคดีในศาลสร้างความเจ็บปวดแก่ผู้ได้รับความเสียหายอย่างหนัก นอกจากต้องเสียทรัพย์สินเงินทองในการดำเนินคดีแล้ว ยังใช้เวลานานหลายปี โอกาสจะชนะคดีก็มีไม่มากนัก เพราะ "ผู้ชำนาญการ" ที่จะให้การเป็นพยานหาได้ยาก เนื่องจากศาลไทยยอมรับความ "ชำนาญการ" แก่แพทย์เฉพาะทางเท่านั้น ในขณะที่การแพทย์ปัจจุบัน แยกความเฉพาะทางออกเป็นส่วนย่อยละเอียดซับซ้อน จนกระทั่งแต่ละ "ทาง" ก็มีไม่กี่คน ล้วนเห็นหน้าเห็นตาและรู้จักกันเป็นส่วนตัวทั้งสิ้น

เพื่อรักษาความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างแพทย์และคนไข้ และเยียวยาผู้ได้รับความเสียหาย ม.41 ของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 ให้ความคุ้มครองแก่ผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข "โดยไม่ต้องพิสูจน์ความผิด" เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนที่อาจเกิดขึ้นทั้งแก่คนไข้ และบุคลากรทางสาธารณสุข โดยตั้งคณะกรรมการขึ้นวินิจฉัยว่า ความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้น เกิดขึ้นจากความบกพร่องของบริการ หรือเกิดขึ้นด้วยเหตุปรกติธรรมดา หากเกิดขึ้นจากบริการ ก็ให้ความช่วยเหลือเบื้องต้นแก่ผู้เสียหาย

หลักการ "ไม่ต้องพิสูจน์ความผิด" นี้มีความสำคัญ กล่าวคือแม้จะยังต้องวินิจฉัยว่า ความเสียหายเกิดขึ้นจากความบกพร่องของบริการหรือไม่ ข้อวินิจฉัยนี้จะไม่ผลักภาระให้แก่บุคลากรทางการแพทย์คนใดคนหนึ่ง แต่ถือว่าเป็นความบกพร่องของ "ระบบ" ฉะนั้นจึงตั้งกองทุนขึ้น เพื่อจ่ายเงินค่าช่วยเหลือเบื้องต้น ไม่ได้ไปรีดเอาจากบุคลากรคนใดคนหนึ่งแต่อย่างไร

เท่ากับว่าหลักการข้อนี้คำนึงถึงเงื่อนไขการทำงานของบุคลากรในความเป็นจริงด้วย ในโรงพยาบาลของรัฐหลายแห่ง แพทย์แต่ละคนต้องทำงานหนักมาก โอกาสที่จะเกิดความผิดพลาดในการวินิจฉัยหรือตัดสินใจให้การรักษาพยาบาลอาจเกิดขึ้นได้ เป็นธรรมชาติของมนุษย์ทุกคน ความผิดพลาดนั้นจึงเป็นความผิดพลาดของ "ระบบ" ไม่ใช่บุคคลแต่เพียงอย่างเดียว แตกต่างโดยสิ้นเชิงกับการนำคดีขึ้นสู่ศาล เพราะศาลจะไม่สามารถคำนึงถึงเงื่อนไขอื่นๆ ได้นอกจากการตัดสินใจและการกระทำของบุคคลนั้นๆ คำพิพากษาจึงบังคับให้บุคคลต้องชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ หลักการข้อดังกล่าว ยังทำให้การช่วยเหลือเบื้องต้นสามารถทำได้ในเวลาอันรวดเร็วกว่าการดำเนินคดีในศาลอย่างเทียบกันไม่ได้ จากสถิติที่ สปสช.ได้รวบรวมไว้ ในช่วงเวลาที่ พ.ร.บ.ประกันสุขภาพแห่งชาติเริ่มมีผลในเรื่องนี้ (2547-2552) ระยะเวลาเฉลี่ยของการดำเนินการในแต่ละกรณีมีเพียง 51 วันเท่านั้น ในปี พ.ศ.2553 ซึ่งยังไม่สิ้นปี สถิติถึงกรกฎาคม เวลาเฉลี่ยในการดำเนินการเหลือเพียง 27 วัน

เรายังมีกฎหมายคุ้มครองผู้รับบริการทางสาธารณสุขอีกฉบับหนึ่ง คือ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 โดยกฎหมายกำหนดให้โรงพยาบาลเป็นผู้จ่ายค่าเสียหายแทนเจ้าหน้าที่ ก็คงอาศัยหลักการอย่างเดียวกัน กล่าวคือความผิดพลาดที่เกิดขึ้นนั้น เป็นความผิดพลาดเชิงระบบมากกว่าเชิงบุคคลล้วนๆ

แม้ผลดีที่เกิดขึ้นจาก พ.ร.บ.ที่มีอยู่ปรากฏอย่างชัดแจ้งแล้ว แต่ พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับก็มีข้อจำกัดที่ครอบคลุมประชาชนไม่ทั่วถึง ม.41 ของ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติครอบคลุมเฉพาะผู้รับบริการซึ่งใช้บัตรทอง (30 บาท) ซึ่งมีผู้ถือบัตรอยู่เพียง 40 กว่าล้านคน จากประชากรกว่า 60 ล้านในปัจจุบัน นอกจากนี้ยังเพียงแต่ "ให้ความช่วยเหลือเบื้องต้น" เท่านั้น ไม่เกี่ยวกับการชดเชยความเสียหาย ส่วน พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ ครอบคลุมเฉพาะผู้รับบริการจากโรงพยาบาลของรัฐเท่านั้น

ดังนั้น ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองความเสียหายฯ ซึ่งถูกต่อต้านโดยบุคคลบางฝ่ายอยู่เวลานี้ จึงเป็นเพียงการเติมเต็มความพยายามในทิศทางที่ได้เริ่มดำเนินมาตั้งแต่ พ.ศ.2539 เท่านั้น เช่นขยายการคุ้มครองให้แก่ประชาชนอย่างทั่วถึงทุกกลุ่ม ทำความพอใจให้แก่ผู้ได้รับความเสียหายมากขึ้น คือไม่ได้จ่ายแต่ค่า "ช่วยเหลือเบื้องต้น" เท่านั้น แต่รวมถึงการ "ชดเชย" เบื้องต้นด้วย ซึ่งสถิติที่ผ่านมาชี้ว่า จะยิ่งทำให้ผู้เสียหายนำเรื่องไปฟ้องคดีน้อยลง หลักการ "ไม่ต้องพิสูจน์ความผิด" ก็ยังคงเดิม ซึ่งหมายความว่าบุคลากรทางการแพทย์ไม่ต้องรับผิดชอบเป็นส่วนตัว แต่ในขณะเดียวกันก็สร้างเงื่อนไขที่ทำให้ "ระบบ" สาธารณสุขต้องพัฒนาไปในทางที่ปลอดภัยมากขึ้น

ในส่วนผู้ได้รับความเสียหาย ก็ไม่จำเป็นต้องไปผ่านกระบวนการที่สร้างความเสียหายเพิ่มขึ้นแก่ตนเองในศาล

ผู้ที่อาจคิดว่าตัวต้อง "เสีย" จริงๆ จากร่าง พ.ร.บ.นี้ก็คือโรงพยาบาลเอกชน ซึ่งปล่อยให้แพทย์ของตนต้องเผชิญกับความเสี่ยงที่จะถูกฟ้องร้องเป็นคดีในศาล (ทั้งแพ่งและอาญา) ได้ตลอดเวลา โดยบริษัทผู้ทำธุรกิจโรงพยาบาลไม่ต้องรับผิดชอบมากไปกว่ารักษาภาพพจน์ของตนในตลาดไว้ให้ดีเท่านั้น จะด้วยเหตุผลทางธุรกิจอย่างใดก็ตาม กลุ่มผู้ต่อต้านร่าง พ.ร.บ.นี้อย่างรุนแรงที่สุด จึงเป็นกลุ่มสหภาพแพทย์โรงพยาบาลเอกชน ที่เรียกตนเองว่า "แพทยสภา"

อันที่จริงร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้เรียกเก็บเงินจากโรงพยาบาลเอกชนเข้ากองทุนน้อยมาก อันไม่เป็นเหตุให้ค่ารักษาพยาบาลของโรงพยาบาลเอกชนสูงขึ้นกว่าเดิม ในทุกวันนี้กำไรของบริษัทธุรกิจที่ทำโรงพยาบาลก็สูงมากอยู่แล้ว จะดูดซับไว้เองก็ยังได้ แม้บริษัทพยายามจะผลักภาระด้านนี้มาให้แก่ผู้บริโภค การแข่งขันกันในตลาดของธุรกิจประเภทนี้ ก็บังคับให้ไม่อาจเรียกเก็บค่ารักษาพยาบาลให้สูงไปกว่านี้ได้อีกมากนักอยู่แล้ว

ความวิตกกังวลของผู้ต่อต้านคัดค้านร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ จึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงและสมเหตุสมผลเท่าไรนัก

ที่เกรงว่า จะก่อให้เกิดการฟ้องร้องเป็นคดีในศาลมากขึ้น สถิติที่มีอยู่กลับชี้ไปในทางตรงกันข้าม แม้ว่า สปสช.ยังไม่มีสถิติว่าผู้ได้รับความช่วยเหลือเบื้องต้นแล้ว นำคดีขึ้นสู่ศาลสักเท่าไร แต่ดูจากการ "อุทธรณ์" คำวินิจฉัยของคณะกรรมการประจำจังหวัด เข้ามายังคณะกรรมการกลาง (ซึ่งหมายความว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการประจำจังหวัดไม่เป็นที่พอใจ จึงร้องขอคำวินิจฉัยใหม่ หากเป็นกระบวนการทางการศาลก็คือนำคดีขึ้นสู่ศาล) กลับพบว่า จากที่เคยมีตัวเลขถึง 14.4% ใน พ.ศ.2548 กลับลดลงเหลือเพียง 8.2% ใน พ.ศ.2552 เฉลี่ยคือ 10.5% เท่านั้น ดูจากแนวโน้มแล้ว อัตราเฉลี่ยจะต่ำกว่านี้อีกในระยะยาว ยิ่งร่าง พ.ร.บ.ให้ค่าชดเชยเบื้องต้นด้วย ซึ่งย่อมมากกว่าค่าช่วยเหลือเบื้องต้น ก็ยิ่งแน่ใจได้ว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการจะเป็นที่พอใจมากกว่านี้

ค่าใช้จ่ายจริงตาม ม.41 ของ พ.ร.บ.ประกันสุขภาพก็มีน้อยกว่าที่คาดการณ์มาก กล่าวคือเป็นเพียง 0.05% ของกองทุนเท่านั้น ในปีสุดท้ายใช้ไปเพียง 296.5 ล้านบาท ของเงิน 1,000 ล้านบาท (ซึ่งเหลือสะสมมามากกว่านี้อีกมาก)

คนไทยก็เหมือนมนุษย์ทั่วไป ไม่มีเงินจำนวนมากสักเท่าไรหรอก ที่จะทดแทนความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ เงินจึงไม่ใช่เรื่องใหญ่ในการตัดสินใจฟ้องหรือไม่ฟ้อง เท่ากับท่าทีของผู้กระทำความเสียหายต่อผู้ได้รับความเสียหาย ร่าง พ.ร.บ.นี้เข้ามาสร้างท่าทีที่ดีของผู้กระทำความเสียหาย เพื่อให้ปัญหายุติลงโดยดี โดยไม่มีฝ่ายใดต้องเจ็บปวดกับความผิดพลาดที่เกิดขึ้นเกินกว่าที่ควร

ข้อที่วิตกกันและสหภาพแพทย์โรงพยาบาลเอกชนใช้เป็นข้ออ้างในการต่อต้านอีกอย่างหนึ่ง ก็คือคณะกรรมการซึ่งจะเกิดขึ้นจากร่าง พ.ร.บ.นี้จะประกอบด้วยคนหลายประเภท และส่วนใหญ่ไม่ใช่แพทย์ (หรือผู้ชำนาญการ-ทางการแพทย์) ความหลากหลายขององค์ประกอบคณะกรรมการนั้นมีความสำคัญ หากเราถือว่าคณะกรรมการไม่ได้วินิจฉัยความผิดพลาดของบุคคล แต่วินิจฉัยความผิดพลาดบกพร่องของ "ระบบ" ถึงความผิดพลาดนั้นเกิดขึ้นจากบุคคล แต่ก็เป็นบุคคลที่ต้องทำงานอยู่ใน "ระบบ" ดังนั้น "ผู้ชำนาญการ" จึงต้องมีหลายด้านมากกว่าทางการแพทย์ คนที่ติดตามกรณีผู้เสียหายมานาน ย่อมเข้าใจและ "ชำนาญการ" กับ "ระบบ" ยิ่งกว่าแพทย์ ดังเช่นเอ็นจีโอทั้งหลายเป็นต้น

จากสถิติการดำเนินงานตาม ม.41 ของ พ.ร.บ.สุขภาพฯ มีคำร้องของผู้ที่คิดว่าได้รับความเสียหายถูกปฏิเสธ เพราะไม่เข้าเกณฑ์เฉลี่ยถึง 17.2% ความคิดที่ว่า คนไข้ใกล้ตายจะพากันมาตายที่โรงพยาบาลเพื่อให้ญาติได้รับสิทธินี้ จึงเป็นความเพ้อเจ้อเท่านั้น เพราะกรรมการซึ่งประกอบด้วยหลายฝ่าย จะสามารถวินิจฉัยได้ไม่ยากว่า ความตายนั้นเกิดขึ้นจากความบกพร่องของ "ระบบ" หรือมาจากเหตุอันหลีกเลี่ยงมิได้

ถึงจะมีผู้สมัครใจมาตายโรงพยาบาลมากขึ้น ก็คงไม่ได้เกิดขึ้นจากร่าง พ.ร.บ.นี้แน่นอน ความจริงคนไทยเลือกตายโรงพยาบาลมานานแล้ว เพราะความเปลี่ยนแปลงทางสังคมและวัฒนธรรมที่เกิดขึ้น ทำให้ไม่สะดวกที่จะตายที่บ้านอย่างบรรพบุรุษของตนเองอีกแล้ว

นอกจากนี้ แม้ว่าคณะกรรมการประกอบด้วยคนหลายฝ่าย ก็ใช่ว่าฝ่ายอื่นๆ ที่ไม่ใช่แพทย์มีความจงเกลียดจงชังแพทย์เป็นพิเศษ ในกรณีที่ต้องการความเห็นของ "ผู้เชี่ยวชาญ" ทางการแพทย์ คณะกรรมการฝ่ายอื่นก็คงต้องฟัง เพราะไม่มีความรู้พอที่จะวินิจฉัยได้ สิ่งที่น่าห่วงกลับเป็นตรงกันข้ามมากกว่า นั่นคือจะหาความรู้จากที่ใดมาตรวจสอบถ่วงดุลวินิจฉัยของแพทย์ที่เป็นกรรมการได้ ฉะนั้นกรรมการที่เป็นแพทย์แม้เป็นส่วนน้อย ก็อาจมีอิทธิพลสูงสุดในการวินิจฉัยในบางกรณี

ส่วนข้อวิตกว่าจะทำให้ค่ารักษาพยาบาลโดยรวม และโดยเฉพาะในโรงพยาบาลเอกชนแพงขึ้น ก็ได้กล่าวแล้วว่าไม่มีทางเป็นไปได้ โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาโรงพยาบาลเอกชนในฐานะที่เป็นธุรกิจชนิดหนึ่ง

ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ทำให้ทุกฝ่ายได้มากกว่าเสีย ผู้เสียหายก็ได้ บุคลากรทางสาธารณสุขก็ได้ เอาเข้าจริง เสี่ยเจ้าของโรงพยาบาลเอกชนก็ได้ ถ้าไม่เห็นแก่กำไรเพียงน้อยนิดอย่างหน้ามืดเกินไป เพราะเท่ากับทุกโรงพยาบาลมีหลักประกันด้านนี้ไว้แล้วส่วนหนึ่ง โอกาสที่จะถูกฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายก็ลดลง และสังคมไทยโดยรวมก็ได้


นักการเมืองทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านควรสนับสนุนอย่างเต็มที่